Kommunernas handlingsutrymme i EU

Kommunerna påverkas i hög grad av EU-beslut men har ingen given plats vid förhandlingsbordet. För att värna handlingsutrymmet är mer kunskap en väg. Andra nycklar är en aktivare nationell nivå och mer framsynta domstolar.

Den 23 november 2018 anordnade Sieps ett seminarium om kommunalt handlingsutrymme i EU, i samarbete med Centrum för Europaforskning vid Lunds universitet. Talare var Henrik Wenander, professor i juridik vid Lunds universitet, Linda Nyberg, doktor i statsvetenskap vid Lunds universitet, och Jörgen Hettne, forskare i juridik vid Sieps. Kommentatorer var Johan Höök, tf rådman vid förvaltningsrätten i Uppsala och tidigare utredare av kommunallagen, och Karin Flordal, samordnare för internationella och EU-frågor vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Moderator var Anna Ryde, forskare i juridik vid Sieps.

 

Långtifrån alla kommunala verksamheter regleras av EU, men vissa områden styrs i hög grad av EU:s regelverk. Som Anna Ryde påpekade inledningsvis har det gett upphov till en diskussion om hur kommunerna kan behålla sitt handlingsutrymme. Inte sällan framhålls de lokala politikernas begränsade inflytande, eftersom det är ländernas regeringar som förhandlar och fattar beslut på EU-nivå. Svenska kommuner är dessutom unika med ett ganska långtgående självstyre.

En fråga för seminariet var därför vad medlemsstaterna kan göra för att trygga det lokala inflytandet inom EU. Ytterst handlar det om närhetsprincipens betydelse för demokratin, menade Ryde.

Lojalitetskonflikter och överordnad ideologi

Vilken ställning och vilka uppgifter har då kommunerna i EU? Henrik Wenander sammanfattade vad som gäller enligt den svenska grundlagen. En viktig uppgift handlar om att genomföra EU:s regler: kommunerna kan i själva verket ses som ”den sista länken i EU:s förvaltningskedja”. Vidare ska kommunerna följa EU-rätten och åsidosätta nationella regler som strider mot de europeiska. Det är ett tillfälle när det kan uppstå lojalitetskonflikter, och Wenander gav ett exempel på när en svensk kommun till och med prioriterade EU-rätten framför ett domslut i Regeringsrätten.

Att regelverket används som en form av politisk styrning blir enligt Linda Nyberg tydligt när det gäller statsstöd. Det är ett område där EU:s regelverk kan komma i konflikt med kommunernas verksamhet, exempelvis i samband med etablering av flygplatser och idrottsarenor. Hon menade att EU:s regler inte bara medför ett principiellt förbud mot statliga stöd, utan även styr stödet i en särskild riktning med konkurrens som överordnat ideologiskt värde. En effekt av det, menade hon, är att intresset inte riktas mot vad det offentliga borde göra, utan vad det får göra. Att rätta sig efter juridiska principer blir därmed viktigare än att göra avvägningar om hur resurserna ska fördelas.

Sista ordet hos domstolarna

Det lokala handlingsutrymmet har alltid reglerats av en högre nivå, men idag befinner sig kommunerna i en mer komplex verklighet, menade Jörgen Hettne. Det har inte minst att göra med att EU:s lagar är en produkt av förhandlingar och hänsynstaganden till villkoren i 28 medlemsländer. Lagen om offentlig upphandling – som kommer från ett EU-direktiv – påverkar i hög grad kommunerna och har enligt Hettne förändrat förhållandet mellan vad som traditionellt uppfattas som politiska och juridiska frågor. Det marknadstänkande som krävs vid kommunala beslut har närmare bestämt lett till en så kallad juridifiering av politiken, det vill säga att sista ordet hamnar hos domstolarna. Faran med det, menade han, är att arenan för politisk debatt förflyttas till domstolarna.

Mer utrymme än man tror

En annan risk som Hettne pekade på är att svenska kommuner tenderar att tillämpa EU:s regler i en omfattning som inte krävs, och att de betonar konkurrens på bekostnad av andra hänsynstaganden. Att ta andra hänsyn vid tillämpningen är inte bara möjligt, menade Hettne, utan också något som förutsätts i EU:s regelverk. Även Linda Nyberg underströk skillnaden mellan praktik och regelverk – i EU-domstolens praxis är konkurrensen inte lika överordnad som i reglerna.

Frågan om avvägningar diskuterade Johan Höök i sin kommentar: EU-domstolen kan exempelvis tolerera ett mått av skyddad hemmamarknad om miljöargument väger tungt. Han tog också upp svårigheterna för kommunerna att förhålla sig till två regelverk. Hans slutsats var att det inte går att välja: skulle kommunerna göra allt som EU tillåter skulle de istället hamna i konflikt med den svenska staten, till exempel när det gäller arbetsrätten. Då är det bättre att leva med de konflikter vi har, resonerade Höök.

För Karin Flordal från SKL är det centralt att värna det kommunala självstyret inom EU, inte minst för att de svenska kommunernas ställning är unik jämfört med motsvarigheterna i andra EU-länder. När det gäller att stärka kommunernas delaktighet underströk hon att lokalpolitikerna inte alltid når fram till den nationella nivån: ”Om man ska få med kommunerna i EU-arbetet måste man få med dem i arbetet på hemmaplan.” Värt att tänka på är också att Sveriges kommuner har olika förutsättningar, menade Flordal.

Behovet av kunskap

I den gemensamma diskussionen togs behovet av större kunskap om EU-systemet upp. Jörgen Hettne menade att kunskapsproblemet har stegrats och att kommunerna behöver hålla jämna steg med privata aktörer när det gäller specialiserad juridisk kompetens. Karin Flordal ville däremot trycka på vikten av att komma ifrån rädslan för att inte kunna så mycket om beslutsprocessen – det gäller att våga agera och lära efter hand, medan Johan Höök påpekade att staten har ett ansvar som stödfunktion, särskilt för små kommuner. Ur ett kunskapsperspektiv är det enligt Linda Nyberg också viktigt att inte drunkna i detaljerna utan att förstå vilka konflikter som står på spel. När det gäller just konfliktlösning lyfte Henrik Wenander fram juridikens betydelse när konflikter inte kan lösas på annat sätt, vilket kan ses som en motvikt till farorna med juridifieringen.

Aktivare nationell nivå

Slutligen drogs flera slutsatser som pekade på vad medlemsstaterna kan göra för att trygga det lokala inflytandet. Betydelsen av att vara aktiv och medveten om egna val betonades på flera sätt: För Sverige som land finns det anledning att i högre grad försöka påverka EU-beslut i ett tidigt skede av processen. Svenska domstolar kan oftare be om förhandsavgöranden från EU-domstolen för att kunna göra andra avvägningar. Svenska politiker behöver inte införa EU-regler när det inte krävs. Politikerna kan vidare välja att organisera samhällsfunktioner på andra sätt än genom att skapa en marknad – och därmed undanta dem från EU-regler. Svenska lagstiftare kan således anta lagar för att reglera sektorer utifrån politiska överväganden i Sverige.

På den sista punkten väntas en utredning som ska ge en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden. Upprinnelsen är en svensk kommun som har ålagts att betala en skadeavgift för att inte ha följt lagen om offentlig upphandling. Ett liknande fall var aktuellt i Italien – men där har nationell lagstiftning utökat det kommunala handlingsutrymmet.

Juncker’s Political Commission: Did it Work?

Juncker’s Political Commission: Did it Work?

13 maj 2019 09:37 Dawson Mark

Idén om en ”politisk” europeisk kommission har präglat den gångna mandatperioden. I praktiken visade sig ambitionen svår att genomföra, men rollen som en politiskt oberoende institution är inte längre ett alternativ.

Perspectives on the future of the EU

Perspectives on the future of the EU

6 maj 2019 09:22 Bickerton J. Christopher, Guérot Ulrike, Krastev Ivan, Möller Almut, Schimmelfennig Frank

Upphovet till debatten om EU:s framtid är de många utmaningar som unionen behöver tackla: globalisering, farhågor kring säkerheten, populismens framväxt, den tekniska utvecklingen, brexit. En underliggande framtidsfråga handlar om legitimitet och demokrati.