EU-domstolen stärker skyddet av grundläggande rättigheter

Ett nyligen avgjort mål visar att EU-domstolen fortsätter att flytta fram positionerna för hur EU:s grundläggande värden kan upp­rätthållas rättsligt.1 Målet rörde indragna sändnings­rättigheter för den ungerska oberoende radiokanalen Klubrádió. I sitt avgörande kom domstolen fram till slutsatsen att den ungerska lagstiftningen inte bara strider mot en rad EU-direktiv, utan också mot artikel 11 om yttrandefrihet och informationsfrihet i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.2 Slutsatsen är ett klargörande av att nationell lagstiftning i vissa fall kan prövas direkt mot rättigheterna i stadgan, och därmed att stadgan inte bara erbjuder tolkningsunderlag.

Senare under våren väntas en dom i ett annat mål som också rör Ungerns brott mot unionsrätten (Valeurs de l’Union). Huvudfrågan i det målet är om domstolen är villig att tillerkänna grundläggande värden ett självständigt skydd, och närmare bestämt om EU-fördragets artikel 2 kan utgöra en fristående grund för fördragsbrott. I ett explosivt utlåtande från juni 2025 var generaladvokatens svar på den frågan ett definitivt ja.3

Om domstolen fortsätter i denna riktning tas ytterligare steg mot att EU-fördragen får verklig konstitutionell tyngd.

Bakgrund och kommissionens yrkanden

Kommissionen inledde det överträdelseärende som är grunden i målet Klubrádió 2021. Den oppositionella radiostationen hade förlorat sitt sändningstillstånd i Ungern bland annat för att det ungerska medierådet dels vägrade att förnya tillståndet med hänvisning till mindre administrativa fel, dels ogiltigförklarade radiostationens förnyade ansökningar på grund av mindre skrivfel och strikta ekonomiska krav. Hela processen var också utsatt för systematiska fördröjningar.

I målet yrkade kommissionen att Ungerns lagstiftning och det ungerska medierådets beslut strider mot ett antal specifika bestämmelser i fyra direktiv inom ramen för EU:s telekompaket.4 Bland annat anfördes att Ungern brutit mot regler rörande transparens och tidsfrister samt att tillämpningen av reglerna lett till det oproportionerliga resultatet att Klubrádió helt utestängts från det ungerska radiospektrumet.

Kommissionen yrkade även att indragningen av sändningstillståndet och ogiltigförklarandet av de förnyade ansökningarna strider mot artikel 11 i rättighetsstadgan.

Ärendet föranledde kort sagt följande fråga: kan ­nationell lagstiftning prövas direkt mot rättig­heterna i stadgan, eller är rättigheterna bara underlag för tolkning av annan EU-rätt?

Utvecklingen av domstolens syn på stadgan

I sin dom inleder domstolen med slutsatsen att Ungern genom lagstiftning och administrativa beslut brutit mot de fyra direktiv som åberopats. Det intressanta i målet är att domstolen också prövar det ungerska regelverkets förenlighet med den oberoende rätten till mediefrihet i artikel 11 i stadgan.

Att stadgan i princip blir aktuell i fall som Klubrádió är i sig inte nytt. I en serie överträdelseärenden mot Polen och Ungern de senaste åren har stadgans betydelse successivt flyttats fram. Med start i Usufruct från år 2019 och ett antal följande mål har kommis­sionen anfört nationella överträdelser av både sekundärrätt och specifika bestämmelser i stadgan. I dessa fall har domstolen instämt i kommissionens bedömning men primärt använt stadgans bestämmelser som underlag för tolkning av annan EU-lagstiftning. Domstolen har således inte gjort fristående prövningar av nationella bestämmelser mot stadgan.

Det som är nytt i Klubrádió är att domstolen går längre och frikopplar sin bedömning av artikel 11 i stadgan från tolkningen av direktiven i telekom­paketet. Med andra ord betraktar domstolen i Klubrádió artikel 11 som en mer oberoende grund än tidigare. Denna grund aktualiseras av direktivens tillämplighet, men prövningen av stadgan blir separerad från direktiven.

När domstolen väl etablerat att Ungern strider mot artikel 11 går den vidare och prövar begränsningen mot artikel 52 i stadgan som medger undantag från dess bestämmelser, om dessa kan motiveras. I det sammanhanget konstaterar domstolen att kontroll av radiospektrumet i sig är ett legitimt allmänintresse. Men det intressanta är att domstolen inte stannar där utan även gör en bedömning av huruvida inskränkningarna är proportionerliga för ändamålet.

Här drar domstolen slutsatsen att de mindre, formella och redan rättade felen som Klubrádió gjort sig skyldigt till inte kan motivera den stora inskränkningen det innebär att få sändningstillståndet in­draget. Därför, menar domstolen, bryter den ungerska handläggningen mot stadgan i sin egen rätt, och inte bara mot direktiven.

Ett litet steg framåt

Artikel 2 i EU-fördraget och rättighetsstadgan blev bindande i och med Lissabonfördraget 2009. Sedan dess har EU-domstolen konsekvent börjat ge grund­läggande rättigheter konstitutionell betydelse. I en serie domar har domstolen nämligen gett stadgan alltmer oberoende betydelse när medlemsstater tillämpar EU-rätten: den har slagit fast att stadgan innebär en konkretisering av de grundläggande värdena i artikel 2 och uttalat att dessa värden innebär ”ett konstitutionellt ramverk” för EU.5 Det har även gjorts klart att detta ramverk ”utgör en del av själva identiteten hos unionen i egenskap av gemen­sam rättsordning”.6 Med andra ord har det med åren blivit allt tydligare att domstolen anser att EU vilar på en normativ och värdebaserad grund.

I ljuset av denna tydliga riktning i domstolens praxis tycks kommissionen i sin tur ha blivit alltmer benägen att åberopa artikel 2 och stadgan som fristående grunder. I Klubrádió tar domstolen ytterligare ett litet steg i den riktningen genom att göra en komplett prövning av nationella regler direkt mot rättighetsstadgan, inklusive en proportionalitetsbedömning.

Den stora och avgörande frågan är om EU-medlemskap i sig är tillräckligt för att artikel 2 och stadgan ska vara direkt tillämpliga på medlemsstaterna. Det är vad domstolen har att ta ställning till i sitt kommande avgörande i målet Valeurs de l’Union. Om så är fallet innebär det ett avgörande steg framåt för konstitutionaliseringen av EU-fördragen och synen på EU-domstolen som en de facto författningsdomstol.7

Klubrádió svarar inte på den frågan. Men den visar att trenden håller i sig: grundläggande rättigheter är på väg att få avgörande juridisk betydelse inom EU.