Väntande vägval om EU:s säkerhet

I årets tal om tillståndet i unionen underströk kommissionsordförande Ursula von der Leyen att EU måste samordna sig bättre för att kunna bemöta Rysslands eskalerande hybridkrigföring på ett mer effektivt sätt. Von der Leyen beskriver hybridangrepp mot enskilda medlemsstater (Danmark, Litauen, Polen och Tyskland nämns) som hot mot hela unionen och inte bara angrepp på enskilda medlemsstater. Hon konstaterar att de pågående cyberattackerna och sabotagen, som också ökar varje dag, måste leda till att Europas beredskap också ökar.

Därför, menar hon, behöver unionen nya besluts- och samordningsstrukturer för att hantera de hot som inte är direkt militära men ändå hotar EU-ländernas nationella säkerhet.

Redan i sin första mandatperiod satte kommissionens ordförande geopolitiken i centrum. Men medan hon tidigare fokuserade på vilka åtgärder EU behöver vidta, ägnar hon sig nu snarare åt ramarna för EU:s beslutsfattande i frågor som hotar den gemensamma säkerheten. Siktet är dels ett europeiskt säkerhetsprotokoll, dels ett europeiskt säkerhetsråd.

Ett säkerhetsprotokoll

Förslaget om ett europeiskt säkerhetsprotokoll är en mekanism för hur EU kan ta sig an hybridhot genom mellanstatliga samtal. Det rör sig om hot som inte utgör väpnade angrepp utan om hot i fredstid med potential att hota samhällsviktiga funktioner och kritisk infrastruktur. Eftersom europeiska marknader och samhällen är intimt sammankopplade innebär ett hot mot en medlemsstat även ett hot mot unionens ekonomiska säkerhet och stabilitet. Syftet med det europeiska säkerhetsprotokollet är att en medlemsstat som utsätts för en hybrid­attack kan kalla till obligatorisk konsultation med övriga medlemsstater för att informera och samordna ett gemensamt agerande. Nato har i artikel 4 en liknande mekanism för konsultationer vid hot mot nationell säkerhet i fredstid, men mycket tyder på att de politiska konsultationerna som har skett på Nato-nivån inte har lett till konkreta åtgärder, med några undantag.

Ett säkerhetsråd

I talet nämnde von der Leyen även att EU borde inrätta ett europeiskt säkerhetsråd (European Security Council, ESC). Inrättandet av ett sådant råd har föreslagits tidigare. Frankrikes president Emmanuel Macron förordade ett europeiskt säkerhetsråd redan 2017, och Tysklands dåvarande förbundskansler Angela Merkel presenterade 2018 sin vision för ett europeiskt säkerhetsråd med önskemål om ett roterande ordförandeskap. Tidigare i år, under Folk och Försvars rikskonferens i Sälen, uttryckte även kommissionären för försvars- och rymdfrågor, Andrius Kubilius, att EU behöver ett nytt institutionellt ramverk för att samordna sin säkerhets- och försvarspolitik, särskilt när USA vänder sig bort från Europa. Nu har också von der Leyen anslutit sig till idén, även om hon inte uttalade sig om vare sig dess form eller sammansättning. Detta förväntas i samband med lanseringen av EU:s nya säkerhetsstrategi som kommer senare i höst.

Om ett europeiskt säkerhetsprotokoll är en mekanism avsedd för konkreta och manifesta hotsituationer så är syftet med ett europeiskt säkerhetsråd snarare att främja en gemensam strategisk riktning för europeisk säkerhet och att koordinera olika kapaciteter på säkerhetsområdet. Det är även tydligt att von der Leyen föreställer sig att ESC också ska omfatta icke EU-länder.

Förslagens betydelse och kontext

Hur ska dessa båda förslag förstås? För det första bör de ses mot bakgrund av den hotbild mot europeisk säkerhet som har vuxit under det senaste decenniet, särskilt sedan Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022. För det andra bör de senaste årens oförutsägbara transatlantiska relationer tas i beaktande, vilket har medfört att EU och dess medlemsstater måste ta ett större ansvar för den europeiska kontinentens säkerhet. För det tredje kan förslagen inte separeras från den bredare diskussionen om EU:s förutsättningar att fatta effektiva beslut inom utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp).

Frågan om en mer kapabel och gemensam styrning av Gusp har diskuterats i snart ett decennium. Kommissionens och utrikestjänstens säkerhetspolitiska ambitioner (ofta understödda av medlemsstaterna när de träffas i Europeiska rådet) utmanas nämligen ofta av kravet på enighet, på senare tid inte minst när det gäller EU:s stöd till Ukraina. Senast i september 2026 föreslog elva medlemsstater – däribland Tyskland och Frankrike – en övergång till kvalificerad majoritet. I denna fråga finns det en tydlig öst-västlig skiljelinje där de västliga medlemsstaterna är mest angelägna om att gå över till omröstningar med kvalificerad majoritet (QMV). Frankrike och Tyskland har också föreslagit att göra utrikestjänsten och utrikeschefen till en tydligare del av kommissionen och därmed minska deras mellanstatliga karaktär.

I många EU-länder saknas dock politiskt stöd för att fördjupa samordningen och styrningen av de nationellt inriktade säkerhetspolitiska agendorna. Medlemsstaterna har hittills nöjt sig med att använda EU som en arena för diplomatiska samtal.  

Vart går medlemsstaterna nu?

Även om inget av förslagen i sig innebär någon kompetensförflyttning eller förändring av röstreglerna i EU:s utrikes- och säkerhetspolitik så manifesterar Ursula von der Leyens förslag två besläktade och överlappande ambitioner:  

Säkerhetsprotokollet som en konkret mekanism för gemensamt agerande i fall av nya och mer flitigt förekommande attacker som hotar samhällsviktiga funktioner och kritisk infrastruktur, och som därmed har potential att skada EU:s ekonomiska säkerhet och övergripande stabilitet.

Europeiska säkerhetsrådet som en europeisk arena för strategi och säkerhet tillsammans med likasinnade och allierade för att främja en gemensam säkerhetskultur. Avsaknaden av just detta har av många och länge beskrivits som en akilleshäl för europeiskt aktörskap inom säkerhet och försvar.

Om medlemsstaterna är redo att ta förslagen vidare eller inte blir en stark indikation på huruvida EU:s medlemsländer och närmast allierade är tillräckligt enade för att skapa mer ”europeiska” arrangemang för att proaktivt möta de säkerhetshot Europa står inför. En viktig faktor blir att noggrant överväga förslagen i ljuset av den långvariga och känsliga frågan om europeisk duplicering av Natos strukturer och uppgifter.

Vissa fakta ligger dock på bordet: den transatlantiska länken har förändrats – oklart i vilken utsträckning men som garant för europeisk säkerhet är den tveksam, Rysslands krigföring i Ukraina intensifieras och de hybrida attackerna mot EU-länder blir fler.

Mot denna bakgrund är det hög tid för EU:s länder att bestämma hur de ska koordinera deras nationella säkerhet. Om de väljer att i huvudsak vara kvar i nationella strukturer utan djupare EU-koordinering riskerar Europas ekonomiska säkerhet att utmanas. Hybridangreppen inriktar sig nämligen främst på att störa samhällsviktiga funktioner med effekter på den ekonomiska säkerheten. Om Europas länder väljer att lita på att Nato skyddar Europa mot hybridangreppen lär den försvagade transatlantiska länken ge skäl att betvivla den lösningen.

Att välja en stärkt europeisk koordinering ter sig därför lockande. Men inte heller den lösningen saknar utmaningar: hur beslut ska fattas och hur säkerhetsklassad information ska delas är bara två exempel.

Att driva frågorna inom ramen för ett säkerhetsprotokoll och ett säkerhetsråd kan dock vara enklare än att förändra beslutsstrukturerna inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Mottagandet av EU:s säkerhetsstrategi i november kommer att vittna om hur medlemsstaterna väljer att navigera.