Tio år med Lissabonfördraget: Framgång eller misslyckande?

Den 5 december 2019 anordnade Sieps ett seminarium om Lissabonfördraget, som trädde i kraft för tio år sedan. Talare var R. Daniel Kelemen, professor i statsvetenskap vid Rutgers University i USA, Anne Thies, docent vid Reading School of Law i Storbritannien och Eleanor Spaventa, professor vid juridiska fakulteten vid Bocconi University i Italien. Kommenterade gjorde Frank Belfrage, tidigare bland annat kabinettssekreterare samt Ylva Nilsson, journalist specialiserad på EU. Moderator var Göran von Sydow, direktör vid Sieps.

När EU:s senaste fördrag antogs i Lissabon 2009 markerade det slutet på knappt två årtionden av utvidgningar och fördjupad integration. De första tio åren med det nya fördraget har i sin tur präglats av flera kriser för EU, med början i eurokrisen. Och idag, påminde Göran von Sydow, har vissa fördragsartiklar blivit stoff för nyhetsartiklar – artikel 50 med anledning av brexit  och artikel 2 och 7 med anledning av rättsstatskrisen. 

Utgångspunkten för Sieps seminarium var vikten av att förstå fördraget för att förstå EU, eftersom regelverket styr unionen, och att diskutera vilka framtidsfrågor som EU står inför. Vid seminariet medverkade tre av fyra författare till en ny antologi om Lissabonfördraget.

När behandlingen är värre än sjukdomen

Ett syfte med fördraget var att göra EU effektivare och mer demokratiskt. När Daniel Kelemen granskar resultatet blir omdömet kritiskt: trots framsteg har unionen varken blivit effektivare eller mer demokratisk. Skälet är enligt honom en felaktig diagnos av problemen. Med en anspelning på medeltida läkekonst menade han därför att ”behandlingen blev värre än sjukdomen”.

Kelemens poäng är att det huvudsakliga demokratiproblemet förbisågs i Lissabonfördraget. De stora bristerna finns nämligen inte på överstatlig nivå utan inom medlemsstaterna. Redan i början av 2000­-talet fanns signaler om korruption och demokratisk tillbakagång som enligt honom borde ha uppmärksammats mer. Andra problem som försummades i fördraget är rådets hemlighetskultur och EU:s bristande kapacitet att se till att lagar och regler följs. På den sista punkten har situationen  dessutom försämrats på senare tid: allt färre brott mot EU:s regelverk får konsekvenser.

De reformer som infördes hade dessutom baksidor, enligt Kelemen. Ett exempel är de nya röstreglerna i rådet: å ena sidan blev det lättare att samla en majoritet, å andra sidan har strävan efter konsensus förblivit en stark norm.

Hans avslutande uppmaning var att EU behöver försvara sin demokrati, bli mindre självkritiskt och inta en tuffare hållning mot dem som hotar samarbetet.

Starkare global roll men sviktande trovärdighet

Med Lissabonfördraget stärktes EU:s utrikespolitiska befogenheter: Europaparlamentet fick  bland annat mer att säga till om och nya institutioner  skapades. Enligt Anne Thies har de nya rättsliga ramarna stärkt EU:s agerande i världen, och det beror inte minst på EU­-domstolens praxis.

Att EU-­domstolen har haft en viktig roll beror på att institutionerna ofta har tvistat om sina roller på området. I hanteringen av tvisterna har EU-domstolen enligt Thies klargjort rollfördelningen, tillämpat strukturerande rättsprinciper och definierat sina egna befogenheter.

När unionen agerar i omvärlden ska den inte bara ta hänsyn till sina intressen, utan även till sina värden, principer och mål. Detta, menade Anne Thies, har inte stannat vid formuleringar i fördraget utan också genomförts i praktiken. Som exempel nämnde hon att mänskliga rättigheter, hållbarhet och miljöskydd ingår i EU:s handelsavtal.

Svagheterna är dock flera: dessa områden utgör separata kapitel och kan inte avgöras rättsligt vid en tvist, och om en part bryter mot bestämmelserna upphävs inte avtalet i fråga. Den här typen av klausuler finns dessutom inte i alla handelsavtal. Trots starkare rättsliga ramar kvarstår flera utmaningar. En av dem handlar enligt Anne Thies om att EU:s trovärdighet minskar när länder inom EU inte är fungerande rättsstater.

Regler viktigare än rättigheter

Lissabonfördraget innebar ett steg framåt när det  gäller mänskliga rättigheter. Enligt Eleanor Spaventa har framsteget dock motverkats av EU­-domstolen. Mänskliga rättigheter har visserligen fått en mer framskjuten roll, men enligt henne har domstolen prioriterat välfungerande regelverk framför enskildas rättigheter.

Orsaken är främst att EU-­domstolens praxis har tjänat syftet att utveckla den inre marknaden, en rättstradition som passar sämre för mänskliga rättigheter. Omsorgen om regelverket speglar också EU­domstolens motvilja till att andra rättsordningar intar en förstaplats.

En situation som enligt Spaventa illustrerar problemet är det flyktingavtal som gav EU tillåtelse att återsända flyktingar till Turkiet utan att kontrollera säkerheten. När avtalet bestreds ”tvådde EU-domstolen sina händer” genom att betrakta det som ett initiativ från medlemsstaternas sida, trots domstolens möjlighet att pröva avtalet rättsligt.

Ett annat exempel är när en domstol i ett EU-­land har tvekat inför att överlämna en misstänkt person till ett annat EU-­land. Då har EU-­domstolen konsekvent hänvisat till att det ska finnas ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna, trots att omständigheter talar emot det. Att regelverk går före rättigheter får stora konsekvenser för enskilda individer och Lissabonfördraget måste enligt Spaventa betraktas som ett massivt misslyckande.

Dilemmat, avslutade hon, är dock att det skulle krävas en federal union för ett fullgott skydd av mänskliga rättigheter inom EU – ett system som  är svårt att utforma.

Samförstånd och maktspel

I sin kommentar underströk Frank Belfrage, kabinettssekreterare vid svenska UD när Lissabonfördraget undertecknades, att kapacitet för konflikthantering är det centrala målet för utrikespolitiken. På den punkten framhöll han framgångar sedan fördraget antogs, som insatser från EU:s utrikespolitiska talespersoner och välfungerande EU­-missioner i världen. En nackdel har dock varit bilden av EU: utifrån är det inte lätt att veta vem som gör vad. På en punkt ville han utmana Kelemens kritik – strävan efter konsensus är enligt Belfrage tvärtom en styrka och det mest effektiva för att nå resultat.

Ylva Nilsson påminde om att ett fördrag inte är resultatet av intellektuella övningar utan av maktspel. Innan Lissabonfördraget antogs skulle EU snart utvidgas med många stater, vilket gjorde de stora EU-­länderna rädda för att förlora makt till mindre stater. Mot den bakgrunden kan man enligt hennes inte ha så stora förväntningar, och därför har hon också en mer positiv bild av Lissabonfördraget. Den svaga ställningen för grundläggande rättigheter fann hon dock chockerande, också för att lösningen är långt ifrån självklar.